Rządzi szef, to jasne. Różnie nazywają się stanowiska, które piastuje. Nas to jednak teraz nie będzie interesować. Zapytamy raczej kim jest ten szef? Jak rządzi? Kim? Jak rozdziela pracę? I najważniejsze: jakie ma priorytety? Oto kilka uwag pod adresem kierownika zamawiającego.

DWIE WAŻNE ZASADY

Zacznijmy od zasady Laurence'a Petera, który stwierdził, że „w hierarchicznej strukturze każdy pracownik dąży do osiągnięcia swojego poziomu niekompetencji”. Chodzi o to, że pracownik dobrze wykonujący swoją pracę jest zauważany i doceniany poprzez awans. To wydaje się naturalne. Jednak co, jeśli na wyższym stanowisku oczekuje się zupełnie innych umiejętności, których ten wyróżniający się pracownik nie posiada? Przestaje awansować. W ten sposób każdy awansuje, dopóki jest powód jego awansu, aż osiągnie poziom, na którym nie będzie sobie radził, albo będzie sobie radził gorzej, niż na niższym poziomie. Czyli do momentu osiągnięcia poziomu swojej niekompetencji.

Równie smutna jest „zasada Dilberta” sformułowana przez Scotta Adamsa (twórcę sławnego komiksu), która mówi, że „w dużych organizacjach osoby o najmniejszych kompetencjach są awansowane na stanowiska kierownicze, aby czynili jak najmniej szkód”. To jasne: pracownik zadowolony ze swojej pracy nie szuka awansu, a tych, którzy się nie sprawdzają, eliminujemy z zespołu metodą „kopa w górę”.

Egzemplifikacją tych zasad są choćby najlepsi nauczyciele zostający dyrektorami szkół, najlepsi lekarze awansujący na dyrektorów szpitali, czy najlepsi naukowcy wybierani na dziekanów i rektorów. Czy nie tak samo jest, gdy najlepszy specjalista od zamówień zostaje Prezesem Urzędu lub najlepszy arbiter - Prezesem Izby?

Marnujemy potencjał najlepszych specjalistów, którzy powinni rozwijać się w swoich branżach, a nie mogą. Każemy im zajmować się zarządzaniem i administracją, choć nie mają do tego ani serca, ani umiejętności.

W branżach, w których problem jest szczególnie palący, organizowane są specjalne kursy, np. studia podyplomowe z zarządzania w ochronie zdrowia – dla przyszłych dyrektorów szpitali, a obecnych dyplomowanych lekarzy. Dobre to i słuszne. Podobnie podchodzi się do szkolenia przyszłej kadry zarządzającej w firmach. A jak to jest w sektorze publicznym?

Nie robiłem, ani nie studiowałem żadnych badań, jednak wydaje się, że w większości przypadków urzędnicy awansują zgodnie z zasadami Petera i Dilberta. Niektórzy, oczywiście, czy to na własną prośbę, czy wysłani przez przełożonych, czy to przed awansem, czy zaraz po – nadrabiają brakujących umiejętności na różnych studiach zarządzania. Ciekawe, że dość często wybierają MBA, choć są i zamierzają pozostać w sektorze publicznym, co się chwali podwójnie. Zdaje się, że w tym kierunku ma się zmienić kształcenie w Krajowej Szkole Administracji Publicznej. Zamiast (lub obok) szkolenia ludzi z zewnątrz, spoza administracji, ma szkolić przyszłych kierowników spośród już zatrudnionych dobrze rokujących urzędników. Dobry pomysł.

KIM POWINIEN BYĆ KIEROWNIK ZAMAWIAJĄCEGO

Wracając do pytania: kim jest kierownik zamawiającego? A właściwie: kim powinien być? To proste – powinien być kierownikiem zarządzającym.

Pewnie wszyscy uśmiechaliśmy się, gdy w kultowej scenie filmu „Poszukiwany, poszukiwana” w odpowiedzi na pytanie o zawód męża, gospodyni odpowiedziała „mój mąż jest z zawodu dyrektorem”. Jednak to prawda. Kierownik ma być z zawodu dyrektorem, z wykształcenia specjalistą ds. zarządzania. Może dziś zarządzać tym urzędem, a jutro inną organizacją – to nie ma większego znaczenia.

Manager

Kierownik zamawiającego powinien być wykształconym i doświadczonym kierownikiem, managerem widzącym i rozumiejącym procesy przebiegające w organizacji, w szczególności w obszarze zamówień publicznych.

Profesjonalny kierownik podszedłby do udzielania zamówień publicznych tak samo, jak do innych zadań stojących przed organizacją: wyznaczył zadania, przypisał zasoby, określił odpowiedzialność, zatwierdził harmonogramy. Mądry kierownik nie zaczynałby od pisania ogłoszenia o zamówieniu, lecz od podziału wydatków na kategorie, od analizy kategorii i wypracowania najlepszych strategii zarządzania kluczowymi kategoriami zakupowymi.

Z punktu widzenia zarządczego jest jasne, że należy wyznaczyć osoby odpowiedzialne za poszczególne obszary działalności, poszczególne kategorie czy grupy kategorii zakupowych. Jeśli nie będzie jednej osoby, która odpowiada za osiągnięcie zakładanych rezultatów, za realizację zdefiniowanych celów na możliwie najlepszych warunkach rynkowych – nic nie wyjdzie. I nie będzie winnych katastrofy.
Jeżeli spojrzeć na zamówienie publiczne jak na projekt, który trzeba przeprowadzić – oczywistym jest, że kierownik projektu nie może się zmieniać na poszczególnych fazach jego wdrażania.

Pragmatyka polegająca na tym, że przygotowany przez komórkę merytoryczną wniosek jest przekazywany komórce zamówień publicznych, która prowadzi procedurę do wyboru najkorzystniejszej oferty musi skończyć się katastrofą, przynajmniej niekiedy. A jeśli po zawarciu umowy dalszą częścią projektu zarządza jeszcze inna komórka (np. dział realizacji), to też źle. A jeszcze gorzej, gdy np. po odbiorze obiektu budowlanego przekazujemy go do zarządzania innej organizacji (jak jest np. z budową dróg w stolicy). To nie może działać efektywnie. I każdy wykształcony manager zobaczy to na pierwszy rzut oka.

Organizator i zarządca

Kierownik zamawiającego powinien określić regulamin udzielania zamówień publicznych obejmujący cały cykl zamówienia, zarówno poziom strategiczny, taktyczny, jak i operacyjny czerpiąc z zasad zarządzania projektami i sprawdzonych, również w sektorze prywatnym, wzorców.

Nie ma znaczenia, czy kierownik zamawiającego zna się na zamówieniach publicznych. Więcej nawet: nie powinien być sławnym specjalistą ds. zamówień publicznych. Nie powinien pochodzić z awansu w komórce zamówień publicznych. Dlaczego? Pomijam kwestie kompetencji w zakresie zarządzania, o których już było i które można nadrobić (przynajmniej niekiedy i w pewnym zakresie).

Zamawiacze mają naturalną tendencję patrzenia na zamówienia publiczne przez pryzmat swoich zakresów czynności i swojej odpowiedzialności. Jak każdy, co się wyraża powiedzeniem: „bliższa ciału koszula”. A jak jest rola komórki zamówień publicznych? Pilnować zgodności postępowania z prawem. Zapewnić organizację procesu udzielania zamówień publicznych ograniczającą ryzyko naruszeń przepisów prawa - jak opisuje jeden z największych zamawiających.

To jest, oczywiście, ważne zadanie. Nie jest to jednak, a przynajmniej: nie powinien być cel organizacji. Jest to warunek konieczny, lecz niewystarczający dla osiągnięcia założonych efektów. Specjaliści ds. zamówień publicznych ustawili się (zostali ustawieni? najczęściej w roli weryfikatorów pracy komórek merytorycznych, które odpowiadają za osiągnięcie („dowiezienie”) rezultatów. To musi rodzić konflikty.

Spotykam również urzędy, w których zamówienia są udzielane przez komórki merytoryczne zatrudniające swoich specjalistów i korzystające co najwyżej ze wsparcia komórki zamówień w szczególnie trudnych problemach. Przykładem może być Urząd Miejski w Gdyni, który akurat szuka specjalisty ds. zamówień publicznych do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami. Czy to nie lepsze rozwiązanie?

Być może pewne napięcie między komórkami zamówień publicznych, a komórkami merytorycznymi jest naturalne, zrozumiałe. Komórki merytoryczne mają tendencję do przywiązywania się do wykonawców, lubią chodzić utartymi ścieżkami, nie lubią zmian, nie lubią ryzyka. Najchętniej kupowaliby jak dawniej, „zawsze tak było i było dobrze”. Te same cechy (rutyna, awersja do ryzyka itp. - ostatecznie są to cechy większości z nas) skłaniają zamawiaczy do ogłoszenia przetargu i nie chodzenia na skróty.

Spotykam przegięcia zarówno w jedną, jak i w druga stronę. Są instytucje, w których rządzą zamówienia: wystarczy wątpliwość lub tylko grymas na twarzy zamawiaczy, aby zarzucono sensowne pomysły komórki merytorycznej. Są i takie, w których zamawiacze dostają fakturę z poleceniem: proszę to jakoś zalegalizować. Zamówienia muszą być przygotowywane, prowadzone i realizowane we współpracy komórki merytorycznej i zamówieniowej (np. dwójki, tandemy zakupowe).

Animator współpracy

Kierownik musi stworzyć płaszczyznę współpracy komórki zamówień publicznych z komórkami merytorycznymi tak, aby zamawiacze byli partnerami biznesowymi współpracowników z komórek merytorycznych.

Trzeba w tym celu otwierać wszelkie możliwe kanały komunikacji, zwalczać wszelkie próby przerzucania się odpowiedzialnością, a przede wszystkim ułożyć procesy zakupowe w sposób wymuszający współpracę.

A co w przypadku niemożności uzgodnienia sposobu postępowania? Słabym pomysłem jest głosowanie, np. członków komisji przetargowej pochodzących z obu komórek (a bywa, że jeszcze z innych). Nie ustala się w trybie głosowania ani wyników działań matematycznych, ani decyzji o odrzuceniu oferty.

Poszczególni członkowie komisji przetargowej powinni mieć określony zakres odpowiedzialności oraz prawo uchylenia się od udziału w podejmowaniu decyzji, co do której członkowi komisji brakuje wiedzy lub doświadczenia niezbędnego dla bezstronnego i rzetelnego rozstrzygnięcia dylematu. Nie należy zmuszać inżynierów do brania odpowiedzialności z tytułu nieznajomości Pzp, ani oczekiwać od prawników biegłości w sprawach technicznych.

Przypomnijmy, że obowiązek określenia w taki sposób regulaminu komisji wynika z art. 55 ust. 3 Pzp: „Kierownik zamawiającego określa organizację, skład, tryb pracy oraz zakres obowiązków członków komisji przetargowej, mając na celu zapewnienie sprawności jej działania, indywidualizacji odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystości jej prac.” Rozumiem, że jeśli nie da się określić osoby odpowiedzialnej w ramach komisji przetargowej za jakieś naruszenie – odpowiedzialnym będzie kierownik.

Autor regulaminów

Kierownik zamawiającego powinien określić regulamin pracy komisji przetargowej gwarantujący sumowanie się (a nie uśrednianie) wiedzy i doświadczenia członków komisji.

Z zasady jednego kierownika projektu powinno wynikać, że przewodniczącym komisji powinien być przedstawiciel komórki merytorycznej odpowiedzialny za ten zakup. Sekretarzem powinien być ktoś z zamówień publicznych. Reszta składu powinna zależeć od zamówienia oraz potencjału konkretnych pracowników.
Niezależnie, jak układa się praca komisji przetargowej, nie podejmuje ona decyzji. Decyzje podejmuje kierownik zamawiającego. Z jednej strony, to nie jest formalność lecz odpowiedzialność. Z drugiej, nie da się działać w warunkach braku zaufania do komisji. Oczywistym jest, że kierownik nie ma ani czasu, ani kompetencji niezbędnych do weryfikacji podsuwanych mu do podpisu dokumentów. Jak wiele chce / powinien / musi wiedzieć i rozumieć podpisując dokument zależy od indywidualnych cech kierownika i zaufania do zespołu którym zarządza. Byleby zatwierdzanie decyzji przez kierownika nie było wąskim gardłem w procesie.

Zaangażowany, odpowiedzialny i decyzyjny

Kierownik musi być zaangażowany w realizację celów organizacji, umieć i chcieć podejmować decyzje i być gotów ponosić za nie odpowiedzialność.

Podejmowanie decyzji nie jest łatwe. Jest to jednak główne zadanie kierownika. Za to dostaje pieniądze. I za to odpowiada. A z gotowością przyjęcia na siebie odpowiedzialności coraz gorzej. Kierownicy potrafią zlecać niepotrzebne opinie prawne. Czasem dwie. A co w przypadku, gdy są sprzeczne? Trzeba zlecić trzecią.

To jest chyba największy problem wielu kierowników: brak decyzyjności. Różne może mieć przyczyny. Po pierwsze, część kierowników nigdy nie powinna awansować tak wysoko. Podejmowanie ryzyka nie leży w ich naturze (co przecież nie jest grzechem).

Dobrze funkcjonowali nie podejmując decyzji, lecz je przygotowując. I powinni pozostać szczęśliwymi i efektywnymi pracownikami na tym poziomie. Niestety, zgodnie z zasadami Petera i Dilberta awansowali i teraz panicznie boją się podejmowania decyzji, są zestresowani itd. Po drugie, panująca u nas kultura „0 tolerancji dla błędów”. Pisałem już na tych łamach, że zamiast skupić się na nauce na błędach (wyciąganiu wniosków, podejmowaniu działań zapobiegających ponownym błędom) linczujemy kierownika i powołujemy nowego, który uczy się od nowa. On też będzie miał szansę zdobywania doświadczenia do pierwszej katastrofy, po której postawimy na nową osobę. To raczej nie jest optymalna polityka wychowywania kadr kierowniczych. Nie myli się tylko ten, co nic nie robi.

Obawiam się, że jest to problem narastający. Miałem i mam przyjemność pracować dla prawdziwych dyrektorów, ludzi odważnych i nie bojących się podejmowania trudnych decyzji. Wiedzą czego chcą i jak to osiągnąć, są decyzyjni. Jednak kiedyś było takich ludzi na wyższych stanowiskach zdecydowanie więcej, zarówno w administracji, jak i poza nią. Na przestrzeni tych 30 lat zmieniło się to niepokojąco. Coraz więcej kierowników „urzęduje” a nie rządzi, zarówno w administracji, jak i poza nią. Pod każdą decyzję muszą mieć podkładkę w postaci opinii prawnej. Jeszcze trochę i nie pójdą na drugą stronę korytarza bez mecenasa.

Jakiś czas temu, bodaj SIDIR, zrobił ankietę nt. „kto rządzi na budowie?” Większość odpowiedziała „prawnicy”. Prawnicy się oburzyli, zaczęli zaprzeczać. Nic z tego. Możecie to wypierać jeśli się tego wstydzicie. Na marginesie: ciekawe dlaczego? - czujecie jeszcze, że to obłęd? To jednak prawda: prawnicy rządzą budowami tak, jak rządzą zamówieniami. To też jest obłęd. I nasza, polska specyfika. Opowiadał kiedyś prof. Paweł Nowicki, że w starej Unii tak nie jest. Zamówienia prowadzą zakupowcy, nabywcy publiczni, specjaliści ds. zamówień (czy jak się nas tam nazywa), a do mecenasów chodzą rzadko, jedynie przy okazji skomplikowanych problemów prawnych.

MOTYWACJE

I w ten sposób dochodzimy do kwestii najważniejszej: motywacji. Po pierwsze: jakie są priorytety kierownika? Realizować zadania organizacji, czy dotrwać na stanowisku do emerytury?

To pierwsze wymaga aktywności, poszukiwania optymalnych sposobów postępowania, być może próbowania nowych dróg, przekonania współpracowników, pociągnięcia ich za sobą, wzbudzenia zapału do efektywnej pracy itd., itp. Wymaga przywództwa. To drugie wyraża się biernością, graniem na przeczekanie, unikaniem decyzji, schodzeniem z potencjalnych linii strzału, przerzucaniem wszelkiego ryzyka na innych.

Tylko dla prawdziwego lidera warto poszukiwać ciekawych rozwiązań, angażować się w pracę. Jeśli ktoś ma nieprzyjemność podlegać kierownikowi, który troszczy się jedynie o własne bezpieczeństwo, może dla niego robić wciąż przetargi nieograniczone, wybierać najtańsze oferty, zawierać ryczałtowe umowy. Albo zmienić pracę.

Zakładając, że takich teksów ci kierownicy nie czytają: dwa słowa do tych, którym zależy. Najważniejszy, jak sądzę, jest wasz przykład, wasze zaangażowanie. Niemniej, nie samą satysfakcją żyje człowiek. Potrzebuje zestawu bodźców, głównie pozytywnych. Potrzebuje systemu motywacji do efektywnej pracy. Jakiś czas temu pisałem o KPI w zamówieniach publicznych, co polecam kierownikom do studiowania i wdrażania.

Kierownik powinien stworzyć system motywacyjny promujący efektywną realizację celów zakupowych organizacji i obejmujący zarówno pracowników komórek zamówieniowych, jak i merytorycznych.

Zmotywowany zespół może góry przenosić. Widziałem to w kilku instytucjach. Niestety, widziałem również jak etos upadał. W ciągu bardzo krótkiego czasu po zmianie kierownika następowała dezintegracja, najlepsi odchodzili, pozostali chowali się w sobie, kapusie wypływali na szerokie wody.

Straszne to i smutne. I pokazuje jak wiele zależy od tej jednej osoby: od kierownika zamawiającego.

Autor: Dariusz KOBA

Widziałem ducha: dynamiczny system zakupów - tryb nieistniejący w Polsce (chyba, że podprogowo, czyli nie w trybie ustawy Pzp). Tymczasem w Czechach i na Słowacji są ich setki. A w Holandii ponoć 30% budżetu zamówień publicznych wydawana jest w tym trybie. Ciekawe dlaczego u nas się nie przyjął.

Ustawowa definicja DSZ niewiele wyjaśnia: ograniczony w czasie elektroniczny proces udzielania zamówień, których przedmiotem są ogólnie dostępne usługi, dostawy lub roboty budowlane. „Ograniczony w czasie” jest każdy proces udzielania zamówień, czy to biorąc pod uwagę określony termin składania ofert, czy cały proces do zawarcia umowy. „Elektroniczny proces” mamy w każdym trybie. „Ogólnie dostępne” niewiele ogranicza zakres stosowania systemu. Jak szeroka musi być podaż, aby system się sprawdził? Oczywistym jest, że DSZ nie nadaje się do wysoce specjalistycznych zamówień, możliwych do wykonania przez jednego, dwóch czy trzech wykonawców. Nie potrzebujemy jednak dziesiątek zainteresowanych wykonawców, kilku czy kilkunastu wystarczy. Nie dowiemy się z definicji DSZ o co w tym chodzi.

Dynamiczny system zakupów pojawia się w przepisach o konsorcjach zamawiających oraz o centralnym zamawiającym, co sugeruje, że jest to jedno z narzędzi agregacji i centralizacji zamówień. To prawda. Precyzyjniej ujmując, jest to sposób na centralizację zapotrzebowania (zbieranie potrzeb zakupowych w jednym miejscu) oraz centralizację „przetargowania” (w świecie zamówień publicznych zwanego zamawianiem, a w świecie zakupów prywatnych zwanego kupowaniem, w odróżnieniu od zamawiania, przez które rozumie się składanie jednostkowych zamówień na podstawie umowy o sukcesywnych świadczeniach lub podobnej) bez konieczności centralizowania zamówień jednostkowych, realizacyjnych (każda jednostka organizacyjna może zamawiać świadczenia objęte DSZ wielokrotnie i niezależnie od innych).

DSZ jest wymieniany obok umowy ramowej, gdyż ma wiele wspólnych z nią cech. Umożliwia ustanowienie procedury zakupowej na dłuższy czas, bez konieczności sprecyzowania przedmiotu zamówienia i bez konieczności zapewnienia finansowania w wysokości wartości wszystkich planowanych zamówień. Udzielanie zamówień odbywa się w uproszczony sposób: zaproszenia do składania ofert przekazywane są do oznaczonego grona uprzednio zakwalifikowanych wykonawców, a terminy składania ofert są znacznie krótsze, niż w zwykłych trybach. Podstawowa różnica polega na tym, że DSZ jest procedurą otwartą, do której może dołączyć każdy zainteresowany i spełniający warunki wykonawca w czasie trwania systemu.

Ma to swoje zalety i wady, o których dalej. W tym miejscu należy zauważyć, że DSZ – w przeciwieństwie do umów ramowych – warto stosować do zamówień nie obarczonych dużym ryzykiem. Będą to dźwignie, a zwłaszcza zamówienia standardowe według macierzy Krajlica. Nie należy stosować DSZ do zamówień strategicznych ani do wąskich gardeł. Ryzyko zależy od wielu okoliczności, niemniej jedną z miar poziomu ryzyka jest konkurencyjność rynku właściwego (czy jest wielu wykonawców zdolnych należycie wykonać zamówienie) oraz koszty wyjścia (czy w razie problemów będzie łatwo zastąpić wybranego wykonawcę innym). Może tę pierwszą cechę miał na myśli ustawodawca pisząc o zamówieniach „ogólnie dostępnych”.

DSZ jest wspomniany również w art. 93 Pzp dotyczącym katalogu elektronicznego. Ustawodawca stwierdza, że zamawiający może przewidzieć obowiązek złożenia katalogu elektronicznego wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w dynamicznym systemie zakupów. Jest to koncepcja rozwinięta w art. 324 Pzp, która zakłada pobieranie przez zamawiającego cen ze złożonych mu katalogów elektronicznych – bez konieczności jakiejkolwiek aktywności wykonawców, choć z zapewnieniem wykonawcom możliwości aktualizacji cen (jest promocja) lub ich zablokowania (towar chwilowo niedostępny). Brzmi to niesamowicie i być może jest gdzieś stosowane. Ja tego nie widziałem i tę wersję DSZ pominę, skupiając się na standardowym procesie za zwykłą prekwalifikacją.
Wnioski o dopuszczenie do udziału w DSZ są zbliżone do analogicznych wniosków składanych w przetargu ograniczonym, negocjacjach z ogłoszeniem i dialogu konkurencyjnym. Wnioski służą kwalifikacji wykonawców, a więc zawierają podmiotowe środki dowodowe potwierdzające brak przesłanek wykluczenia i spełnianie warunków udziału. Jedyną różnicą jest to, że w DSZ nie ma kryteriów selekcji. Dlaczego zamawiający miałby żądać na tym etapie katalogu?

Katalogi, które widziałem są stosowane w ramach DSZ do generowania zapytań realizacyjnych. Zamawiający zaznacza produkty z katalogu, na które chce pozyskać oferty następnie „klika” „wyślij” i wykonawcy otrzymują gotowe zapytanie. Bardzo proste. Może to robić wielu uprawnionych pracowników zamawiającego. W ramach katalogu (a jak nie ma w katalogu, to zawsze można coś dodać) oraz przyznanego budżetu mogą generować zapytania wedle potrzeb ich komórki organizacyjnej. Opracowanie katalogu to jednak spory nakład pracy na etapie przygotowania. Lepiej zacząć standardowo, wysyłając zapytania z formularzem cenowym przygotowanym w zwykłym arkuszu kalkulacyjnym. Po jakimś czasie będzie łatwiej przekształcić te arkusze w katalog elektroniczny.

Czytając ustawę dalej napotykamy art. 115 ust. 5: „W przypadku dynamicznego systemu zakupów warunek posiadania minimalnego rocznego przychodu obliczany jest na podstawie przewidywanej maksymalnej wielkości zamówień, które mają być objęte tym systemem.” Po pierwsze, dlaczego ustawodawca przesądził tę kwestię odnośnie DSZ, a nie wspomniał o umowie ramowej? Po drugie, wartość kilkuletniego systemu (podobnie, jak wartość umów ramowych) może być olbrzymia, a wartość zamówień realizacyjnych (zarówno w ramach DSZ, jak i umów ramowych) niewielka. Jest mało prawdopodobne, aby jeden wykonawca uzyskał wszystkie zamówienia objęte systemem lub umową ramową. Podział zamówienia na części, do którego dochodzi de facto w ramach DSZ czy umowy ramowej (podział jak najbardziej legalny, gdyż nie prowadzący do niestosowania przepisów ustawy) ma przy okazji służyć MŚP, które nie byłyby w stanie zaoferować kompleksowej wieloletniej realizacji zamówienia – mają jednak potencjał wystarczający do wykonania wielu zamówień realizacyjnych. Skoro DSZ jest jednym z narzędzi wspierania MŚP, to nie można wymagać od wykonawców rocznego przychodu w wysokości dwukrotności wartości kilkuletniego systemu! Dodatkowo, zważywszy niskie ryzyko związane z zamówieniami objętymi systemem, nie ma potrzeby ograniczania dostępu do systemu poprzez stawianie wysokich warunków udziału w postępowaniu.

Napotykamy DSZ (w towarzystwie umowy ramowej oraz negocjacji bez ogłoszenia) w art. 264 ust. 2 pkt 2 Pzp, który umożliwia zawarcie umowy bez okresu stand still (bez czekania na ewentualne odwołanie) jeżeli „umowa w sprawie zamówienia publicznego dotyczy zamówienia udzielanego w trybie negocjacji bez ogłoszenia, w ramach dynamicznego systemu zakupów albo na podstawie umowy ramowej”. Czy to oznacza, że wykonawcom w tych przypadkach nie przysługują środki odwoławcze? Jakie piękne byłyby to procedury! Oparte na zaufaniu i stałej współpracy. Gdzie nikt się nie obraża, że przegrał zamówienie realizacyjne bo będzie miał jeszcze wiele szans na uzyskanie zamówień w przyszłości… Schodząc na ziemię: wykonawcom, oczywiście, przysługuje prawo wniesienia odwołania na wynik zapytania realizacyjnego.

To jakie jest ratio legis tego przepisu? Pomijając negocjacje bez ogłoszenia (które są polskim podtypem, obok zamówienia z wolnej ręki, unijnych negocjacji bez ogłoszenia będących trybem niekonkurencyjnym, nie gwarantującym wykonawcom swobody dostępu do zamówień), uzasadnienie tej normy widzę następująco. Dyrektywa odwoławcza kładzie nacisk na wdrożenie środków ochrony prawnej skutecznie zapobiegających udzieleniu zamówienia z naruszeniem zasad. Bo po zawarciu przez zamawiającego umowy z konkurentem, pokrzywdzony wykonawca stracił jedyną i niepowtarzalną szansę na uzyskanie zamówienia. W przypadku DSZ i umów ramowych jest co do zasady inaczej: nie uzyskując konkretnego zamówienia, wykonawca ma nadal szanse na uzyskanie innych zamówień. Nawet, jeśli utraci bezpowrotnie konkretne zamówienie realizacyjne bo zamawiający zawrze umowę, może uzyskać wyrok zapewniający mu możliwość ubiegania się na równych zasadach o przyszłe zamówienia realizacyjne.

A czy KIO może unieważnić umowę? Owszem, lecz jedynie w przypadku naruszenia art. 323 (zaproszenie do składania ofert) lub art. 324 (katalogi w dynamicznym systemie, które pomijam) (ewentualnie art. 391 ust. 4 lub 5 w przypadku zamówień sektorowych). Zawartość art. 323 Pzp omówię dalej.

Na czym polega dynamiczny system zakupów

Z nieznanych przyczyn ustawodawca nie dopuszcza obecnie zastosowania DSZ do zamówień krajowych. W konsekwencji bywa stosowany poniżej progów i może być stosowany do zamówień unijnych. Miejmy nadzieję, ze to nieporozumienie zostanie poprawione przy najbliższej okazji.

DSZ może być podzielony na kategorie zakupowe, analogicznie do dopuszczenia ofert częściowych. Ustawa, w ślad za dyrektywą, słabo podpowiada na czym polegają kategorie (art. 316 ust. 2). Nie wchodząc w szczegóły (zapraszam na szkolenie dotyczące szacowania wartości zamówień, które odbędzie się w grudniu), kategoria zakupowa obejmuje świadczenie podobne rodzajowo, dla których istnieje konkurencyjny rynek właściwy. Podział systemu na kategorie umożliwia wykonawcom dołączenie do niego jedynie w zakresie kategorii, którymi jest zainteresowany. Rozważamy właśnie z jednym z zamawiających jakie kategorie wyodrębnić w systemie obejmującym materiały budowlane (materiały elektryczne, hydrauliczne, podłogi, dachy, stolarka okienna i drzwiowa itp.).

Do DSZ stosuje się przepisy dotyczące przetargu ograniczonego ze zmianami określonymi w ustawie.

Ustanowienie DSZ następuje poprzez publikację ogłoszenia w TED na tych samych zasadach, co inne ogłoszenia (lepiej obecnie tego nie robić zważywszy problemy na (nie)funkcjonowaniem eNotices2). Różnica polega na tym, że ogłoszenie jest cały czas aktywne, przez cały czas systemu zaprasza potencjalnych wykonawców do wzięcia udziału. Należy zadbać również o to, aby na stronie internetowej, na której zamawiający prowadzi postępowania ogłoszenie to cały czas było widoczne wśród aktualnych i aby cały czas wykonawca mógł złożyć wniosek.

Ogłoszenie nie zaprasza do składania ofert, jak w przetargu nieograniczonym, lecz do składania wniosków o dopuszczenie do udziału w systemie, jak w przypadku przetargu ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem i dialogu konkurencyjnego.

Równolegle z publikacją ogłoszenia zamawiający udostępnia „informację o stosowaniu dynamicznego systemu zakupów”, czyli ogłoszenie oraz „informacje dotyczące dynamicznego systemu zakupów”, czyli SWZ. Informacje te są udostępniane „na stronie internetowej dynamicznego systemu zakupów”, czyli na portalu, który zamawiający używa na co dzień do udzielania zamówień lub na innym dostosowanym do prowadzenia DSZ. Podmiotem mającym największe doświadczenie w zapewnianiu narzędzi informatycznych do budowy i utrzymania DSZ jest firma PROEBIZ, mająca swoje korzenie w Czechach i działająca również na Słowacji. Wersja polskojęzyczna systemu Josephine jest dostosowana do prawa polskiego. Inne portale zapewne również udostępniają lub wkrótce będą udostępniać odpowiednie narzędzia.

SWZ dla DSZ ma, oczywiście, pewną specyfikę. Powinna określać w szczególności:

1. określenie przedmiotu zamówień objętych dynamicznym systemem zakupów wraz z szacowaną ilością – nie ma opisu przedmiotu zamówienia, zamiast tego jest określenie przedmiotu zamówienia, czyli znacznie bardziej ogólne i elastyczne określenie zakresu systemu, szczegółowy opis przedmiotu zamówienia będzie przekazywany wykonawcom wraz z zaproszeniem do składania ofert; szacowana ilość czasem może zostać określona, a czasem nie, np. w przypadku długiej listy zakupów gdzie każdy produkt może być kupowany w zupełnie innych ilościach, wtedy szacowaną ilość należy zastąpić innymi informacjami pozwalającymi wykonawcom na określenie wielkości systemu, w szczególności jego wartością;
2. okres obowiązywania dynamicznego systemu zakupów – w przeciwieństwie do umów ramowych, ustawa nie określa maksymalnego okresu ważności DSZ, dyrektywa idzie dalej wskazując możliwość zmiany (zarówno skrócenia, jak i przedłużenia) terminu poprzez publikacje stosownego ogłoszenia; jest to zrozumiałe, gdy się uwzględni, że system jest cały czas otwarty na nowych wykonawców i nie istnieje niebezpieczeństwo naruszania konkurencji; z drugiej strony nie wydaje się niewłaściwe wydłużanie czasu trwania systemu powyżej czterech lat, zakończony system zawsze można otworzyć ponownie publikując nowe ogłoszenie;
3. przewidywane terminy dokonywania zamówień – jeśli zamawiający potrafi określić harmonogram zamówień, np. raz w miesiącu – powinien to uczynić, w przypadku zamówień dokonywanych w sposób zdecentralizowany należy inaczej określić przewidywaną częstotliwość zamówień;
4. wymagania techniczne dotyczące urządzeń teleinformatycznych niezbędnych do komunikowania się zamawiającego z wykonawcami, w tym przesyłania ofert – w przypadku komunikowania się przez portal zakupowy będą to podobne wymagania do tych, które obowiązują w zwykłych zamówieniach;
5. sposób funkcjonowania dynamicznego systemu zakupów – należy opisać wykonawcom sposób postępowania w ramach systemu, poszczególne etapy, obowiązki wykonawców, warunki zamówienia itp.;
6. podział na kategorie dostaw, usług lub robót budowlanych wraz z cechami określającymi te kategorie, o ile dynamiczny system zakupów zostanie podzielony na kategorie;
7. czy przewiduje się wymóg składania ofert w postaci katalogu elektronicznego lub dołączenia katalogu elektronicznego do oferty – na razie nie zalecane.

Oprócz tego SWZ powinna zawierać większość informacji wymaganych w normalnych trybach, z różnicami:

1. dokumenty podmiotowe powinny być stale aktualne, wraz z wnioskiem wykonawcy składają JEDZ i inne podmiotowe środki dowodowe, a po wyborze oferty zamawiający powinien wezwać wykonawcę którego oferta została wybrana do złożenia aktualnych dokumentów podmiotowych, aby oszczędzić 10 dni na składanie tych dokumentów, zamawiający może wymagać, aby wykonawcy zarejestrowani w systemie utrzymywali stale aktualność dokumentów podmiotowych i dosyłali kolejne w miarę, jak pierwotnie złożone będą tracić ważność; dodatkowo należy zalecać rezygnację z żądania dokumentów potwierdzających spełnianie warunków – wykonawca mający stosowane doświadczenie wchodząc do systemu będzie je utrzymywał realizując zamówienia w ramach systemu;
2. kryteria oceny ofert mogą być wskazane jedynie z nazwy, wagi kryteriów mogą być precyzowane na etapie zamówień i mogą się różnić w trakcie systemu; zamawiający może również określić wagi kryteriów przy pomocy przedziału (jak w zwykłych zamówieniach, czego nikt nie stosuje), w przypadku określenia np. wagi ceny 60-100% zamawiający będzie mógł przy udzielaniu zamówień stosować cenę jako jedyne kryterium;
3. projektowane postanowienia umowy warto podzielić na ogólne warunki umowy i szczególne warunki umowy, ogólne warunki umowy powinny być niezmienną częścią SWZ (oczywiście z możliwością nieistotnej zmiany na normalnych zasadach), natomiast szczególne wymagania związane z konkretnym zamówieniem powinny być zawarte w zaproszeniu do złożenie ofert; można nawet uprościć procedurę stosując zawarcie umowy poprzez przyjęcie oferty – wymiana tych dokumentów podpisanych kwalifikowanym podpisem jest równoznaczna z zawarciem umowy w formie pisemnej.

Wykonawcy maga składać wnioski o dopuszczenie do udziału w systemie przez cały okres jego ważności. Ustawodawca uregulował jedynie pierwszy okres po publikacji ogłoszenia (aby zapobiec udzieleniu pierwszego zamówienia „z zaskoczenia”). Wykonawcy mają zagwarantowane 30 dni od publikacji ogłoszenia na złożenie wniosku. Co do zasady zamawiający powinien podjąć decyzję o zakwalifikowaniu wykonawcy (pozytywną lub negatywną) w terminie 10 dni (z możliwością przedłużenia o 15 dni). Termin ten może być znacznie dłuższy, pod warunkiem, że w międzyczasie zamawiający nie będzie niczego zamawiał w ramach systemu. To rozsądne rozwiązanie.

Do udziału w systemie zostają zakwalifikowani wszyscy wykonawcy, którzy potwierdza brak przesłanek wykluczenia i spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Nawet, jeśli liczba zainteresowanych będzie bardzo duża (chyba nieistniejące ryzyko w Polsce), zaprosić do udziału trzeba wszystkich. W przypadku podziału systemu na kategorie kwalifikuje się wykonawców odrębnie do każdej kategorii, co nie stoi, oczywiście, na przeszkodzie zakwalifikowania jednego wykonawcy do kilku kategorii.

Zamówienia inicjuje się przekazując wszystkim zakwalifikowanym do systemu wykonawcom zaproszenia do składania ofert.

Zaproszenie zawiera co najmniej:

1. adres strony internetowej, na której dostępna jest SWZ;
2. informację o terminie i miejscu opublikowania ogłoszenia o zamówieniu ustanawiającym DSZ;
3. termin składania ofert – nie krótszy, niż 10 dni od przekazania zaproszenia (wydaje się zbyt długo, szkoda, że nie zastosowano formułki „odpowiedni” lub „uzgodniony z wykonawcami”, ale pretensje do KE), adres, na który oferty muszą zostać wysłane, oraz język lub języki, w jakich muszą one być sporządzone – niepokoić może „adres”, wszak postępowanie jest w pełni elektroniczne, prowadzone przez platformę zakupową, więc „adres” należy raczej rozumieć jako pouczenie o sposobie składania ofert obowiązujące w danym portalu;
4. wykaz oświadczeń lub dokumentów potwierdzających brak podstaw wykluczenia – ustawodawca raczył pominąć warunki udziału, co należy uznać za oczywistą omyłkę (dyrektywa mówi kryteriach selekcji), nie zmienia to faktu, że zamówienia objęte DSZ do przede wszystkim zamówienia standardowe lub dźwignie, przy których udzielaniu nie stosujemy lub stosujemy bardzo niskie warunki, aby nie ograniczać konkurencji; wspomniałem już, że najwłaściwszym rozwiązaniem jest zalecanie wykonawcom utrzymywania aktualnych dokumentów bez wezwania lub żądanie ich załączenia do oferty (o ile zamawiający nie posiada aktualnych) aby uniknąć czasochłonnego wzywania wybranego wykonawcy do ich złożenia po wyborze; zamawiający może w dowolnym czasie żądać złożenia aktualnego JEDZa, choć ja preferuję rozszerzenie formularz oferty o proste oświadczenie: „oświadczam, że nie podlegam wykluczeniu z ubiegania się o zamówienia publiczne oraz spełniam warunki udziału określone w specyfikacji warunków zamówienia”;
5. wagę przypisaną kryteriom oceny ofert, jeżeli nie została podana w ogłoszeniu o zamówieniu lub w ogłoszeniu o systemie kwalifikowania wykonawców – pomijając kolejną oczywistą omyłkę (zamiast ogłoszenia o zamówieniu lub ogłoszenia o systemie kwalifikowania powinno być ogłoszenie o utworzeniu DSZ), w przypadku standardowych zamówień możliwe jest określenie standardowych kryteriów (zapewne najczęściej będzie to cena 100% - i dobrze), jednak lepiej w SWZ określić również inne, możliwe do zastosowania kryteria określając jednocześnie wagę ceny jako przedział kończący się na 100%; zamawiający może również poprzestać w SWZ na określeniu nazw kryteriów, a doprecyzować je w zaproszeniu.

Zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w ogłoszeniu o zamówieniu oraz zaproszeniu do składania ofert. Zamawiający może również przeprowadzić aukcję elektroniczną na normalnych zasadach.

Po wyborze oferty i należy zawrzeć umowę. Ogłoszenia o udzieleniu zamówienia można grupować kwartalnie i przekazywać do publikacji w terminie 30 dni od ostatniego dnia każdego kwartału.

Procedura dynamicznego systemu zakupów pozwala znacznie elastyczniej udzielać zamówień standardowych (i dźwigni). Jest wręcz panaceum na naszą największą chyba bolączkę: nieumiejętność planowania. I jednym z rozwiązań problemu ogona zakupowego: jak zautomatyzować proces udzielania małych zamówień, aby nie poświęcać 50% naszego czasu na wydatki stanowiące 5% budżetu. O tym była tegoroczna Letnia Akademia Zamówień Publicznych (tym razem w Zamościu) – kto nie był niech żałuje. Nie znam jeszcze tematu przyszłorocznej Akademii, jednak wiadomo, że odbędzie się w wyjątkowym miejscu w ostatnim tygodniu wakacji 2024 i również będzie mega-ciekawie. Zapraszam.

Autor: Dariusz KOBA

Jedną z kompetencji ProcurCompEU jest „ukierunkowanie na wyniki”. Z jednej strony: oczywiste, z drugiej: o co chodzi z tymi wynikami? Spróbujmy zdefiniować oczekiwane wyniki (rezultaty) naszej pracy i sposoby ich mierzenia: KPI (key performance indicator).

ProcurCompEU tak definiuje tę kompetencję:

Specjaliści ds. zamówień publicznych muszą koncentrować wysiłki i nadawać priorytety zadaniom, aby zapewnić optymalne wykorzystanie środków, zgodnie z wytycznymi i polityką w zakresie usług publicznych. Ich zadaniem jest osiągnięcie oszczędności kosztów oraz realizacja strategicznych i zrównoważonych celów, proaktywne rozpoznawanie nieefektywności, pokonywanie przeszkód i dostosowywanie swojego podejścia w celu spójnego dostarczania zrównoważonych i charakteryzujących się wysoką efektywnością rezultatów zamówień publicznych.

Bardzo to piękne. Zacznijmy jednak od początku. Wydaje się, że można wyróżnić kilka poziomów definiowania wyników.

A. Bezproblemowo zawrzeć umowę.

Pierwszym celem zamawiających jest łatwo, szybko, bez jakichkolwiek problemów zawrzeć umowę. Można ten cel rozbić na kilka celów operacyjnych dających się mierzyć wskaźnikami. Są to chyba często stosowane wskaźniki, choć, moim zdaniem, niewiele mówią o profesjonalizmie zamawiających i mijają się z rezultatami, o których mowa w ProcurCompEU. Gorzej nawet: bywają przeciwskuteczne. Wymienię je, lecz wskazując głównie na wątpliwości związane z ich stosowaniem.

1. Zawrzeć umowę.

Po pierwsze, chodzi o to, aby zawrzeć umowę. To oczywisty, podstawowy cel. Warunkiem zawarcia umowy jest otrzymanie co najmniej jednej oferty zgodnej z wymaganiami. Wpłynięcie tylko jednej takiej oferty bardzo ułatwia postępowanie: wybór jest oczywisty, nie wpływają odwołania, można zawrzeć umowę nawet przed upływem terminu na wniesienie odwołania.

KPI: miarą sukcesu jest odsetek postępowań unieważnionych – im większy, tym gorzej.

2. Zawrzeć umowę jak najszybciej.

Zamawiacze zwykle (zawsze? słyszą, że to jest potrzebne na cito. Ciekawe dlaczego? Pewnie dlatego, że słabo nam idzie planowanie, że nie lubimy podejmowania decyzji i odsuwamy wszelkie działania do czasu, gdy będziemy przyparci do muru. Dopiero, gdy przełożeni okażą zniecierpliwienie, komórka merytoryczna szybko formułuje i składa zamówieniom wniosek o udzielenie zamówienia z informacją, że to pilne. Tymczasem pilność nie jest dobrym doradcą. Ile razy zamawiający przyznają, że podstawowym powodem, dla którego nie stosują optymalnych rozwiązań (tryby negocjacyjne, warunki, kryteria, najkorzystniejsze umowy) jest brak czasu. Dążenie do szybkości postępowania jest dysfunkcyjne, negatywnie wpływa zarówno na wysokość ponoszonych wydatków, jak i jakość zamówień. Czy naprawdę stać nas na szybkie marnowanie pieniędzy?

KPI: jakże prosta miara sukcesu i jak niewiele mówiąca o jakości pracy zamówień: średni czas trwania postępowań o udzielenie zamówienia – im dłużej, tym gorzej.

3. Liczba procedur.

Szybkość postępowań przekłada się na możliwość przeprowadzenia większej ich liczby. Jedni zamawiacze robią kilka-kilkanaście postępowań rocznie podczas, gdy inni kilkadziesiąt albo kilkaset. Czy jest się czym chwalić? Po pierwsze, szybkość nie jest wartością (o czym już było). Po drugie, postępowanie postępowaniu nie równe. Po trzecie, najpewniej nie da się indywidualnie podchodzić do kilkudziesięciu postępowań rocznie. Ceną takiej wydajności jest sztampa, metoda „kopiuj – wklej”, stosowanie wyłącznie standardowych rozwiązań. Dobrze, gdyby to były różne standardy dostosowane do różnych kategorii zakupowych.
KPI: liczba postępowań na jednego pracownika działu zamówień – łatwe do policzenia, tylko nie bardzo wiadomo jak zinterpretować wyniki.

4. Wielkość budżetu.

Aby trochę uwzględnić różnorodność zamówień i uwypuklić ich wielkość niektórzy chwalą się swoim budżetem, czyli łączną wartością udzielanych zamówień (na komórkę lub na osobę). Oczywistym jest jednak, że wartość nie jest miarą stopnia skomplikowania zamówienia. Np. dużo prościej wybrać wykonawcę robót za miliony czy miliardy, niż projektanta lub Inżyniera za kilka procent wartości robót. Poza tym można żywić obawę, że dążenie do maksymalizacji wartości zamówień na osobę odbije się negatywnie na ich jakości, a może i wartości (im drożej kupię, tym wyżej będę oceniony).

KPI: wartość zamówień na jednego pracownika działu zamówień – można policzyć chyba głównie po to, aby uświadomić decydentom rozmiar braków kadrowych w dziale.

5. Liczba pytań.

Wielu uważa, że pytania wykonawców do dokumentów zamówienia stanowią istotny problem, którego należy unikać. Po pierwsze, należy wszystko opisać maksymalnie precyzyjnie, najlepiej w taki sposób, aby na etapie badania i oceny ofert małpa podjęła taką samą decyzję, jak mędrzec. Na marginesie: po co powoływać do komisji mądrych ludzi, skoro ich rolą jest porównać ofertę z SWZ na zasadzie mechanicznego „spełnia – nie spełnia” i ocenić oferty przy pomocy podstawienia danych z ofert do wzoru? Po drugie, na pytania najlepiej odpowiadać „zgodnie z SWZ” lub „zamawiający pozostawia SWZ bez zmian”. Wykonawcy szybko się zniechęcają i przestają zadawać pytania. Część z nich nie złoży oferty (a to dobrze wpływa na szybkość postępowania).

Z drugiej strony, duża liczba pytań może świadczyć o słabym przygotowaniu warunków zamówienia, więc może to być wskaźnik lepszy od poprzednich.

KPI: liczba pytań do dokumentów zamówienia – im więcej, tym gorzej.

6. Liczba zmian dokumentów zamówienia.

Ponieważ na liczbę pytań zamawiający wpływu nie ma i bywają pytania oczywiście przez niego niesprowokowane, to może lepiej liczyć dokonane zmiany. Niektórzy mówią, że zmiana potwierdza, że pierwotnie było źle. Nie zgadzam się z tym. Zamawiający ma prawo konstruować warunki zamówienia w określony sposób a następnie może, a nawet powinien brać poważnie pod uwagę pytania i sugestie zmian zgłaszane przez wykonawców. Nie jest błędem zamawiającego, a raczej zasługą, dokonywanie zmian warunków zamówienia w trakcie postępowania. Poza tym, stosowanie takiego miernika może skutkować przyjęciem zasady „zamawiający odmawia wprowadzenia zmiany”, co będzie mieć negatywne konsekwencje dla jakości zamówień.

KPI: liczba zmian dokumentów zamówienia w trakcie postępowań – łatwe do policzenia, ale niewiele z tego wynika (a może mieć negatywne konsekwencje).

7. Liczba odwołań.

Czy miarą sukcesu może być brak odwołań? Wielu zamawiających zdaje się tak sądzić i gotowi są wszystko uczynić, aby uniknąć odwołania. A raczej starają się niczego nie czynić co mogłoby sprowokować wniesienie odwołania. Słyszę to wciąż, np. czy zastosowanie kryterium niewymiernego może spotkać się z odwołaniem? Tak. To nie będziemy stosować takich kryteriów. Na marginesie należy wskazać schizofrenię wielu wykonawców. Z jednej strony narzekają na stosowanie wyłącznie kryterium ceny lub stosowanie fikcyjnych kryteriów pozacenowych nie mających żadnego wpływu na wynik postępowania (ankieta przeprowadzona przez UZP w 2019 roku wskazała, że wybieranie najtańszych ofert jest uznawane przez wykonawców za największą barierę zniechęcającą do ubiegania się o zamówienia publiczne). Z drugiej strony, gdy zamawiający próbują stosować realne kryteria pozacenowe – wnoszą odwołania. Niemniej, odwołań takich jest bardzo mało (bo i kryteria niewymierne stosowane są sporadycznie). Wygląda na to, że jest to jeden z największych mitów. Zamawiający nie stosują kryteriów niewymiernych, bo to może prowokować odwołania, choć nie ma dowodów na to, że tak jest w rzeczywistości. Podobnie z innymi rozwiązaniami, np. wysokie warunki udziału w postępowaniu: nie robią niczego, co mogłoby spowodować wniesienie odwołania. Tymczasem, w pewnym zakresie interesy zamawiającego i wykonawców (zwłaszcza tych nie najlepszych) są sprzeczne. Zamawiający chciałby zmaksymalizować prawdopodobieństwo należytego wykonania zamówienia, a wykonawcy zmaksymalizować swoje szanse na uzyskanie zamówienia. Głęboko wierzę, że interesy zamawiających i rzetelnych wykonawców nie są sprzeczne, ale to odrębny temat. Wracając do wyników: wpłynięcie odwołania nie jest dowodem złej pracy zamawiaczy, a unikanie odwołań jest złym doradcą, składnia do porzucenia wielu rozwiązań służących efektywności zamówień.

KPI: liczba wniesionych odwołań (w odniesieniu do liczby zamówień) – łatwo policzyć, choć nie jest to sensowny miernik jakości zamówień.

8. Liczba przegranych spraw w KIO.

Skoro samo wniesienie odwołania nie świadczy o złej pracy zamawiających, to może przegrana w KIO już tak? Słyszałam na korytarzach w Izbie, że zamawiacze stracą nagrodę w przypadku przegranej. I widziałem paraliż służb zamawiającego wynikający z takich zasad. To nie ma sensu. Niestety, można przegrać w KIO nie będąc winnym. Oczywistych sporów jest niewiele. Większość jest wysoce wyrafinowanych, obie strony mają dobre i sensowne argumenty na swoją korzyść. W takiej sytuacji przyznanie racji wykonawcy nie oznacza braku staranności, a tym bardziej naruszenia zasad przez zamawiającego. Po prostu, ten konkretny arbiter w tej konkretnej sprawie osądził w ten sposób. Nawet kontrole nie czynią zamawiającym zarzutów z przegranych arbitraży. Tym bardziej kierownik zamawiającego nie powinien wyciągać negatywnych konsekwencji wobec swoich służb. Zamawiacze są już wystarczająco zastraszeni. Każda sprawa powinna być przeanalizowana i wnioski wyciągnięte. Nie jest jednak jedynym sensownym wnioskiem z przegranej w KIO:„nigdy już tak nie zrobimy”.

KPI: liczba odwołań przegranych przez zamawiającego (w odniesieniu do liczby zamówień) – sama w sobie nic nie znaczy, ważne są wnioski z nich wyciągane.

9. Liczba zarzutów kontroli.

Odwołanie nie jest najbardziej stresogennym czynnikiem w pracy zamawiaczy. Nawet przegrana rozprawa w KIO nie boli tak, jak stwierdzenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Mimo rozbudowanej regulacji ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nigdy nie wiadomo, co się kontroli nie spodoba. Zwłaszcza wobec regulacji stwierdzającej np. „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w inny sposób niż określony w ust. 1 i 1b–1bc, jeżeli miało ono wpływ odpowiednio na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego…” (art. 17 ust. 1c uodfp)

Kary nie wydają się wygórowane (zwłaszcza, gdy ktoś weźmie dużą łapówkę). Jednak dla wszystkich planujących karierę w sektorze publicznym nawet najniższy wymiar kary jest bardzo dolegliwy. I dotyka nie instytucji zamawiającej, ale konkretną osobę.

Czy wypada się dziwić, że ze strachu przed kontrolą zamawiający unikają każdego działania, które mogłoby być uznane za podejrzane? Niestety, tak, jak strach przed odwołaniem, również strach przed kontrolą jest złym doradcą. Zwłaszcza, że kontrola nie sprawdza efektywności zamówień, lecz porządek w dokumentach. Zamiast stać na straży interesu publicznego, działa w imię mitycznej konkurencyjności, upominając się o prawa wykonawców, którzy ani o to nie proszą, ani tego nie doceniają. Odwrotnie, jako bariery w dostępie do zamówień wcale nie wskazują korupcji, lecz wybieranie najtańszych ofert i nieuczciwe warunki umów. Tymczasem kontrola lubi jedynie kryteria wymierne i umowy ryczałtowe.

Obawiam się, że wszyscy zamawiacze dzielimy się na tych, którzy już zostali oskarżeni, są właśnie ścigani lub będą w przyszłości. Jeśli komuś to przeszkadza, jedynym wyjściem jest unikać zamówień publicznych.

KPI: liczba zarzutów sformułowanych przez kontrole oraz liczba i rodzaj kar orzeczonych – podobnie, jak w przypadku odwołań z liczby nic nie wynika, trzeba byłoby zbadać rodzaj zarzutów i wyciągnięte wnioski.

10. Wielkość korekt finansowych.

Odpowiedzialność beneficjentów środków unijnych ma zupełnie innych charakter. Zamiast odpowiedzialności osobistej urzędników statuuje odpowiedzialność instytucji zamawiającej. Nie oznacza to, że zamawiacze mniej przejmują się tym wymiarem odpowiedzialności, co wyjątkowo dobrze świadczy o ich morale.

Widzi-mi-się kontroli unijnych jest jeszcze większe. Wystarczy przywołać definicję nieprawidłowości jako „jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa (…), które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej (…).” (art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006). Kontrola jest gotowa wycofać zarzuty pod warunkiem, że beneficjent udowodni, że naruszenie nie mogłoby spowodować szkody. Po pierwsze, to nielegalne, po drugie – niemożliwe.

I możliwości obrony stanowiska beneficjenta przed niezawisłym sądem są wysoce ograniczone. Gdy ostatnio napisałem beneficjentowi odpowiedź na zarzuty: „Nigdy nie zgodzimy się z zarzutami, które formułują Państwa zespoły kontrolujące i chętnie wykażemy przed sądem ich bezzasadność”, kierownik zamawiającego mało nie zszedł na zawał serca. Zobaczymy co będzie, ale nie oddamy ani złotówki bez walki.
Rozumiem, że celem beneficjenta jest nie dostać korekty. Rozumiem głupoty czynione ze strachu przed kontrolami unijnymi. Proszę tylko o jedno: skoro UE życzy sobie wydawać te fundusze nieefektywnie, to trudno, wydawajmy je w ten sposób. Nie przenośmy jednak tego sposobu zamawiania na inne, nasze pieniądze.

KPI: wielkość korekt finansowych – warto zbierać takie dane, ale nie po to, aby oceniać profesjonalizm beneficjentów, lecz wielkość szkód czynionych przez kontrole polskim finansom publicznym.

Zawrzeć bez problemów umowę i przejść pozytywnie wszelkie kontrole to podstawowy cel wielu zamawiających. Co do zasady, cel zrozumiały i słuszny. Problem zaczyna się wtedy, gdy cele zamawiającego kończą się na tym poziomie. Udzielić zamówienia zgodnie z przepisami to dopiero początek, warunek konieczny (ze wszystkimi poczynionymi zastrzeżeniami), ale niewystarczający do uznania, że zamówienia dobrze wykonują swoją pracę. Potrzeba znaczenie więcej.

B. Osiągnąć najlepsze rezultaty.

Sukcesem zamówienia nie jest zawarcie umowy, lecz zaspokojenie potrzeby, dla której zostało przewidziane na możliwie najkorzystniejszych warunkach rynkowych. Zarówno ProcurCompEU, jak i Pzp wskazują na efektywność rezultatów zamówień publicznych.

11. Planowanie.

Jednym z warunków efektywności zamówień publicznych jest ich staranne planowanie. Wydaje się, że mamy w tym zakresie wiele niedostatków. Słabe i zbyt późne sporządzanie planów zamówień publicznych negatywnie wpływa na konkurencyjność postępowań (wykonawcy nie uprzedzeni odpowiednio o postępowaniu nie mają czasu na przygotowanie konkurencyjnych ofert), na ich jakość (z powodu braku czasu zamawiający nie stosują narzędzi, które mogłyby podnieść efektywność zamówień) oraz organizację pracy zamówień publicznych (okresowe spiętrzenie pracy np. w czasie wakacji i świąt). Retrospektywnie nie powinno być trudno ocenić jakość planowania. Ku nauce na przyszłość, oczywiście.

Nie wolno stosować do wszystkich jednej miary, należy zawsze uwzględniać specyfikę różnych zamawiających. Są zamawiający, którzy są w stanie zaplanować niemal wszystkie zamówienia (np. ministerstwo), a są tacy, którzy z uwagi na mnogość źródeł finansowania, specyfikę działalności mają znacznie trudniej (np. szkoły wyższe).

KPI: liczba (i wartość) dokonanych zamówień nie ujętych w opublikowanym planie (w stosunku do planowanych), liczba aktualizacji planów (lub liczba dodanych do planu pozycji), średnie opóźnienie wszczęcia postępowania w stosunku do planowanego, różnica rzeczywistej wartości w stosunku do orientacyjnej.

12. Analiza kategorii.

Warunkiem efektywności zamówień jest indywidualne, zróżnicowane podejście do różnych zamówień. Profesjonalny zamawiający musi podzielić wszystkie zamówienia na kategorie zakupowe, według zasad „jeden cel” i „jeden sklep”. Poszczególne kategorie zakupowe należy poddać różnym analizom, co najmniej ABC oraz przyporządkować do poszczególnych ćwiartek macierzy Krajlica (dźwignie, strategiczne, wąskie gardła i standardowe).

KPI bardzo prosty: jeśli nie dokonano analizy kategorii – duży minus.

13. Optymalna strategia.

Dobór optymalnych metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit b) ustawy o finansach publicznych) jest „od zawsze” podstawowym obowiązkiem zamawiającego. Prawo zamówień publicznych wdrożyło tę zasadę wymagając opracowania strategii zarządzania kategoriami zakupowymi (nie od wszystkich) oraz analizy potrzeb i wymagań (zawsze powyżej progów unijnych).
Jakość strategii zakupowej jest kluczowa dla uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit a) ustawy o finansach publicznych). Tylko jak ją mierzyć? Tylko w odniesieniu do poszczególnych rodzajów kategorii zakupowych. W stosunku do każdej z grup kategorii wg macierzy Krajlica należy odrębnie zapytać o stosowanie podstawowych narzędzi zakupowych. Kilka mierników (KPI) można dość prosto policzyć:

• dźwignie i standardowe: im większy procent trybu PN i trybu podstawowego w wariancie 1 lub 2 tym lepiej; im więcej ofert, tym lepiej (do 5); im wyższa waga ceny, tym lepiej;
• standardowe: za każdy przypadek zastosowania DSZ lub katalogu elektronicznego – duży plus;
• strategiczne i wąskie gardła: im więcej wstępnych konsultacji rynkowych, tym lepiej; im większy procent trybów negocjacyjnych (NzO, DK lub tryb podstawowy w wariancie 2 lub 3), tym lepiej;
• wąskie gardła: za każde zastosowanie rozwiązania pozwalającego uniknąć uzależnienia od jednego wykonawcy – plus.

14. Konkurencyjność postępowania.

Prostym i dobrym miernikiem jakości pracy zamawiającego jest liczba pozyskanych wniosków i ofert, przy czym nie chodzi o to, by ta liczba była jak największa, lecz o zapewnienie odpowiedniego poziomu konkurencji. Należy przyjąć, że w przypadku otrzymania przez zamawiającego mniej, niż 3 ofert niepodlegających odrzuceniu – jest źle. Trzy dobre oferty oznaczają minimalny poziom konkurencji (jak słusznie twierdzi KE). Dalszy wzrost liczby ofert, powiedzmy do 5 jest pożądany. Większa liczba ofert nie wpływa istotnie pozytywnie na efektywność, więc nie powinna być promowana.

Gdyby chcieć pogłębić analizę, należałoby zbadać czy eliminowano bariery w dostępie do zamówień publicznych zgłaszane przez wykonawców (np. w ankiecie przeprowadzonej przez UZP). Na najwyższą ocenę zasługuje pozyskanie przez zamawiającego oferty od wykonawcy, który dotychczas nie ubiegał się o zamówienia (jako ersatz można przyjąć, że nie otrzymał wcześniej żadnego zamówienia, co jest proste do sprawdzenia).

KPI: średnia liczba wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (im więcej, tym lepiej w przedziale 5-8 w przypadku PO, 3-5 w trybach NzO i DK); procent postępowań z co najmniej 3 ofertami niepodlegającymi odrzuceniu; liczba ofert złożonych przez nowych wykonawców.

15. Najkorzystniejsza oferta.

Postępowania o udzielenie zamówienia nie prowadzimy w celu wybrania najkorzystniejszej oferty, lecz w celu realizacji zamówienia na najkorzystniejszych warunkach. Niemniej, wcześniej zamawiający musi wybrać najkorzystniejszą ofertę, a jeszcze wcześniej przyjąć odpowiednie do tego kryteria. W zależności od przedmiotu zamówienia, zamawiający musi wybrać jedną z trzech strategii wyboru najkorzystniejszej oferty: minimalizacja kosztów, maksymalizacja bilansu jakości i ceny albo maksymalizacja jakości. Przyjęcie odpowiedniej strategii zależy od miejsca danej kategorii zakupowej w macierzy Krajlica:

• dźwignie: minimalizacja kosztów, ewentualnie bilans ceny i jakości
• strategiczne: co do zasady najlepszy bilans ceny i jakości
• wąskie gardła: co do zasady maksymalizacja jakości (i pewności)
• standardowe: minimalizacja kosztów postępowania i kosztów zakupów

Z powyższego wynikają KPI:

• procentowe oszczędności w stosunku do założonego budżetu (poza wąskimi gardłami);
• dodatkowe świadczenia, gwarancje, parametry techniczne lub jakościowe, większa pewność należytego wykonania zamówienia uzyskane za stosunkowo niewielkie pieniądze (poza standardowymi) – trudno policzyć, ale trzeba dla zrównoważenia troski wyłącznie o wysokość wydatków.

16. Stabilna umowa.

Pacta sunt servanda. Umów należy dochowywać. Każda zmiana umowy jest zła, również ta dopuszczalna przez prawo. Dobrej umowy nie trzeba zmieniać. Dobra umowa zawiera w sobie mechanizmy samoregulacyjne: klauzule pozwalające na zmiany zakresu, terminu i wynagrodzenia wykonawcy w miarę zmieniających się okoliczności realizacji zamówienia. Bez konieczności zmieniania samej umowy.

KPI: liczba aneksów do umów (w przeliczeniu na liczbę umów) – im więcej, tym gorzej.

17. Rozwiązywanie sporów.

Spory między zamawiającym a wykonawca na etapie realizacji zamówienia są złe. Każdy spór angażuje zasoby obu stron i obniża efektywność zamówienia. Większości sporów można uniknąć właściwie formułując warunki zamówienia i właściwie prowadząc postępowanie. Bez wątpienia więc jest to dobry miernik zarówno efektywności, jak i jakości pracy zamówień publicznych. Różnie należy, oczywiście, oceniać różny poziom, na którym spory są rozstrzygane. Dopóki strony radzą sobie same – nie ma problemu. Gdy muszą zaangażować zewnętrznego mediatora, koncyliatora, rozjemcę – jest gorzej. Zupełnie źle jest w sytuacji, gdy strony idą do sądu powszechnego.

KPI: liczba sporów poddanych przez którąkolwiek ze stron rozpatrzeniu przez zewnętrzny organ; rodzaj tego organu (za każdy spór przed sądem – duży minus).

18. Osiąganie celów.

Najważniejszym wynikiem jest osiągnięcie zakładanych celów zamówienia. Na samym początku procesu zakupowego musimy maksymalnie precyzyjnie określić oczekiwane rezultaty. Słusznie ProcurCompEU wskazuje, że ostatecznie chodzi o jakość usług publicznych, o to, aby wszystkim obywatelom zapewnić optymalne warunki rozwoju i doskonalenia. Podatnicy mają prawo oczekiwać od sektora publicznego usług na najwyższym możliwym poziomie w stosunku do ponoszonych ciężarów podatkowych. Dokładnie tego samego wymagają zasady finansów publicznych.

KPI: stopień osiągnięcia zakładanych rezultatów zamówienia (im bardzie precyzyjnie były zdefiniowane oczekiwane rezultaty, tym łatwiej ocenić stopień ich osiągnięcia); ocena działalności zamawiającego przez opinię publiczną.

19. Zadowolenie klientów wewnętrznych.

Zamawiacze muszą dbać nie tylko o zadowolenie podatników, ale również swoich kolegów z komórek merytorycznych. Ostatecznie, to komórki merytoryczne, każda w swoim zakresie, odpowiadają za obsługę klientów zewnętrznych (obywateli, firm, instytucji). Zamówienia publiczne pełnią funkcję usługową (służebną) wobec komórek merytorycznych, powinny być partnerem biznesowym komórki merytorycznej. Rolą zamawiaczy jest pomóc opracować i wdrożyć strategię zakupową maksymalizującą prawdopodobieństwo należytego wykonania zamówienia. Nabywcy publiczni nie mogą być w tym zawadą mnożącą przeszkody, lecz twórczym inspiratorem ich przezwyciężania. Należy opracować wewnątrz organizacji procedury stałego monitorowania jakości pracy poszczególnych zamawiaczy z punktu widzenia pracowników komórek merytorycznych instytucji zamawiającej.

KPI: ocena współpracy pracowników komórki zamówień publicznych z pracownikami komórek merytorycznych dokonywana przez tych ostatnich.

20. Ocena wykonawców.

Zadanie nabywców publicznych jest jeszcze trudniejsze. Ich praca jest oceniana przez wykonawców ubiegających się oraz unikających zamówień w danej instytucji. Choć nie za wszystko odpowiadają zamówienia publiczne, są twarzą i pierwszym kontaktem dla otoczenia rynkowego.

Pogodzenie interesów komórek merytorycznych i wykonawców jest prawdziwym wyzwaniem. Bycie między młotem a kowadłem wymaga odporności psychicznej, rozumienia motywacji obu stron, umiejętności negocjacyjnych i komunikacyjnych, opanowania sztuki kompromisu, a nawet godzenia wody z ogniem. Jak wielka jednak satysfakcja czeka tych, którzy opanują tę sztukę.

Profesjonalny zamawiający powinien wdrożyć zasady wzajemnej oceny stron umowy po jej wykonaniu. Ta ocena ze strony zamawiającego nie powinna ograniczać się do wystawienia jednozdaniowych referencji. Również wykonawca powinien mieć możliwość przedstawienia swojej oceny współpracy ze strony zamawiającego. Uczciwa ocena jest potrzebna obu stronom dla doskonalenia swojego sposobu działania.
KPI: ocena zamawiającego dokonywana przez wykonawców po zakończeniu realizacji zamówienia.

Druga dziesiątka celów (i KPI) koncentruje się na efektywności. Nie może ich zabraknąć w pracy zamawiaczy „skoncentrowanej na wynikach”. Dopiero tego typu wyniki są społecznie użyteczne, wnoszą wartość dodaną, są źródłem satysfakcji i dają poczucie spełnienia zawodowego specjalisty ds. zamówień publicznych. Za to kocham zamówienia publiczne.

C. Rozwój.

Na koniec jeszcze jeden cel: rozwój zawodowy. Zadbaliśmy już o zadowolenie podatników, współpracowników i wykonawców. Teraz pora zadbać o siebie, o własną satysfakcję z pracy.
Możemy pozostać na poziomie podstawowym: bezproblemowo zawrzeć umowę. Można przyjąć, że rolą zamówień jest przekuć wniosek o udzielenie zamówienia w dokumenty zamówienia, najlepiej kopiując OPZ, warunki, kryteria oraz PPU do SWZ, używając standardowej IDW i jak najszybciej doprowadzić do zawarcia umowy. Po pierwsze, praca polegająca na powielaniu rozwiązań, „kopiuj – wklej” standardowych klauzul urąga godności człowieka, osłabia poczucie odpowiedzialności, odbiera zdolność inicjatywy, jakikolwiek element twórczy (niewiele różni się od pracy przy taśmie produkcyjnej). Po drugie, w końcu ktoś zapyta jaką wnosimy wartość dodaną do procesu? Za co bierzemy pensję? W końcu UZP umieści na platformie standardowe dokumenty przetargowe, formularze aktywne itp. i komórki merytoryczne poradzą sobie bez specjalistów od zamówień. W końcu powstaną algorytmy, które bezbłędnie i za darmo zbadają oferty, ocenią je podstawiając do wzorów dane z ofert i wybiorą najkorzystniejszą równocześnie z ich otwarciem. Większość zamawiaczy straci pracę. Jeśli chcielibyśmy pracować w zamówieniach publicznych za 5 czy 10 lat, musimy znaleźć dla siebie w tym procesie rolę, której nie spełni sztuczna inteligencja.

Urząd słusznie zarzuca zamawiającym, że skupiają się na spełnieniu wymogów formalnych zamiast na uzyskaniu najlepszego jakościowo produktu lub usługi. To prawda. Pytanie: dlaczego? Mam nadzieję, że z powodu strachu przed kontrolą. Wszak kontrole różnorakie nie oceniają zamówień pod kątem efektywności, lecz porządku w dokumentach. Wierzę jednak, że większość z nas ma ambicje większe, niż pilnowanie porządku w papierach (nie ujmując, oczywiście, znaczenia porządku w papierach, a raczej w plikach). Większość chciałaby być partnerami dla komórek merytorycznych (tak przynajmniej twierdzą słuchacze Akademii Zamówień Publicznych w Krajowej Szkole Administracji Publicznej). Większość chciałaby wnosić do procesów swoją wiedzę i doświadczenie umożliwiające maksymalnie efektywne osiąganie celów zamówienia.

Na razie nie umiemy tego robić. Pod względem formalnej poprawności jesteśmy mistrzami świata. Jednak w trosce o efektywność raczkujemy. Nie szkodzi. Trzeba zacząć się uczyć, trzeba zacząć się rozwijać. Uczyć się po pierwsze na własnych błędach (raport powdrożeniowy zgodny z art. 446 Pzp powinien w tym pomagać), po drugie na cudzych (mniej boli), po trzecie poprzez szkolenia, publikacje itp. Musimy pracować coraz lepiej. Kto się nie rozwija, ten się cofa. Zważywszy poziom, z którego startujemy, łatwo osiągnąć pierwsze sukcesy.

Podstawowym pytaniem szefa, na które powinniśmy co roku odpowiadać jest: czego nauczyłeś się w tym roku? Co będziesz robić lepiej w przyszłym? Za dobrą odpowiedź powinna być nagroda, premia, a przynajmniej pochwała. A z czasem wielka satysfakcja. Satysfakcja dostępna każdemu zamawiaczowi. Nie trzeba być szefem działu, prezesem, członkiem Rady… Największą satysfakcję mam wtedy, gdy uda się zawrzeć umowę maksymalizującą prawdopodobieństwo realizacji zamówienia na najlepszych możliwych warunkach rynkowych. Czego wszystkim Państwu życzę.

KPI: wnioski w zakresie doskonalenia procesu zakupowego wynikające z dotychczasowych doświadczeń.

Autor: Dariusz KOBA