Wśród kluczowych problemów w dziedzinie zamówień publicznych rząd zidentyfikował taki: „koncentracja zamawiających na spełnieniu wymogów formalnych zamiast na uzyskaniu najlepszego jakościowo produktu lub usługi”. To dla wielu zamawiających niezrozumiały zarzut, niemal potwarz. Jak to? Przez tyle lat staramy się stosować do wszystkich przepisów, interpretacji, nadinterpretacji, zaleceń, wytycznych – to źle? Prowadzimy pełną dokumentację, całe półki segregatorów, na każdym spis treści, w kolejności wpływu, każdy dokument podpisany przez wszystkich …. Mucha nie siada!

A tu rząd mówi: czemu skupiasz się na tym? Czemu koncentrujesz się na formie? A gdzie treść, gdzie najlepsze rezultaty z danych nakładów? Cała para idzie w gwizdek. I cóż, że papiery są w porządku, skoro pieniądze źle wydane: cele nie osiągnięte, buble kupione, albo złote klamki. Projekt odhaczony, ale jaka wartość dodana?, jakie potrzeby zaspokojone?, wzrosła jakość obsługi klientów?, wydajność pracy? Co podatnicy uzyskali w zamian za swoje, ciężko zarobione i państwu polskiemu oddane pieniądze?

Czy to problem rzeczywisty? Jasne. Jak Polska długa i szeroka rzesze nabywców publicznych cyzelują dokumentację pod względem formalnym. Znają przepisy, orzecznictwo, doktrynę, z najwyższą starannością starają się przestrzegać wszystkich tych reguł, zakazów, nakazów. Jesteśmy mistrzami świata formalnej poprawności.

I nie zostaje już ani czasu, ani zapału na zajmowanie się merytoryczną stroną zamówienia. Niektórzy mówią nawet, że to nie ich rola: niech komórki merytoryczne dbają o efektywność i osiąganie rezultatów - rolą zamówień jest pilnowanie zgodności postępowania z przepisami Pzp. Ciekawe co zrobią pod rządami nPzp z zasadą efektywności? Od nowego roku chyba nie można będzie powtarzać tej mantry: co z tego, że mamy katastrofę – wszystko zgodnie z przepisami.

Niemało jest jednak takich, którzy, mimo braku takiego obowiązku, braku zachęt, ze świadomością, że nikt tego nie doceni, starają się o efektywność. Robią to jednak „po godzinach”, gdyż te upływają im na tworzeniu i porządkowaniu dokumentacji. Jestem, jako podatnik, wszystkim tym nabywcom niezmiernie wdzięczny, chętnie „stawiam kolejkę” na szkoleniach i nie ustaję we wspieraniu podejścia skoncentrowanego na efektywności.

Czemu zamówienia koncentrują się na formalnej poprawności? Jeśli ta diagnoza jest prawdziwa, to co zmieni się pod rządami nPzp? Przecież rząd stwierdził, że te problemy „wymagają nowych rozwiązań, które zostały zaprojektowane w nowej ustawie”. Jakie zmiany ustawowe mają przezwyciężyć koncentrację zamawiających na wymogach formalnych? Jak osiągnąć zmianę podejścia?

Czy nabywcy publiczni koncentrują się na spełnianiu wymagań formalnych bo są urodzonymi formalistami osiągającymi spełnienie zawodowe na widok równiutko ustawionych segregatorów? To rzeczywiście wymaga pewnych umiejętności, wiedzy i cech charakteru (zawsze z podziwem patrzę na te półki i jestem pewien, że nie byłbym w stanie tego dokonać). Mam nadzieję jednak, że spora część nabywców ma ambicje sięgające dalej i wyżej. Chcieliby być partnerami dla komórek merytorycznych przy doborze i wdrażaniu „optymalnych metod i środków służących osiągnięciu założonych celów”. Tak wyszło w trakcie pierwszej edycji Akademii Zamówień Publicznych w KSAPie (pozostaję pod wrażeniem zaangażowania uczestników, których serdecznie pozdrawiam).

Wiadomo chyba dlaczego tak jest, dlaczego zamawiający skupiają się na formalizmach. Dobrze wiedzą co sprawdzają kontrole. Czy badają efektywność wydatków? Nie. Ciekawe dlaczego - czyż nie jest od zawsze zasadą wydatków publicznych „uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów”? Czy ktoś dostał nagrodę za efektywność udzielanych zamówień? – nie słyszałem. Czy ktoś stracił pracę z powodu nieefektywnych zamówień? – w pojedynczych przypadkach (trzeba chyba strasznie coś zawalić). A ilu straciło pracę z powodu uchybień formalnych? A ile zarzutów na dyscyplinie finansów publicznych? A ile korekt finansowych? Wszystko z powodu uchybień formalnych.

W efekcie państwo polskie wychowało sobie całe pokolenie nabywców publicznych skoncentrowanych wyłącznie na zgodności działań z przepisami. Trudno się dziwić. Ja się nie dziwię (doceniając tym bardziej tych, którzy troszczą się o efektywność).

Skoro tak, to wiadomo, co należy uczynić, aby zmienić ten stan rzeczy. Trzeba zmienić zasady kontroli. Odejść od koncentrowania się kontroli na spełnianiu wymogów formalnych. Jeśli rząd oczekuje od zamawiających koncentracji na uzyskaniu najlepszego jakościowo produktu lub usługi (roboty budowlanej też), to najpierw kontrola powinna odpuścić wymagania formalne i skupić się na badaniu, czy zamawiający uzyskał najlepsze efekty z danych nakładów. Nic nowego: kontrola powinna skupić się na badaniu przestrzegania zasad finansów publicznych.

Należy wyrzucić do kosza obowiązujące check-listy, zwolnić wielu kontrolerów (niezdolnych do zmiany mentalności) i przeszkolić pozostałych w nowym podejściu do kontroli. Wydaje mi się, że dla części starszych inspektorów NIK i RIO będzie to powrót do zapoznanej praktyki z lat dziewięćdziesiątych zeszłego wieku.

Oto jak mogłaby wyglądać ankieta sprawdzająca efektywność zamówień.

1. Jaki założono cel realizacji zamówienia?

Wymagane jest określenie celu, funkcji, pożytku, wzrostu efektywności lub jakości świadczonych usług, zaspokojenia konkretnych potrzeb społecznych itd., itp. W miarę możliwości oczekuje się parametryzacji celu, określenia korzyści w sposób wymierny. Nie są wystarczające stwierdzenia w stylu: bo zawsze kupowaliśmy, bo wszyscy kupują, bo tak należy, bo tego nie mieliśmy, bo było potrzebne.

2. Czy zamawiający rozważył różne sposoby zaspokojenia potrzeb?

Czy brano pod uwagę samodzielne wykonanie zadania, wykorzystanie in-house’u, udzielenie koncesji, dotacji i inne możliwości? Czy brano pod uwagę różne sposoby realizacji zamówienia, np. zakup vs. wynajęcie/leasing, zakup rzeczy/sprzętu vs. nabycie usługi, projekt, a następnie budowa vs. zaprojektuj i zbuduj? Jakie argumenty przesądziły o wyborze zastosowanych metod i środków służących osiągnięciu założonych celów?

3. Czy właściwie określono zakres zamówienia?

Czy nie rozszerzono nadmiernie zakresu zamówienia, co mogło ograniczyć konkurencję na rynku właściwym? Czy nie podzielono sztucznie, bez właściwego uzasadnienia przedmiotu zamówienia na oddzielne zamówienia? Czy dostosowano zakres i warunki zamówienia do możliwości MŚP?

4. Czy zakwalifikowano zamówienie do właściwej kategorii zakupowej?

Czy zamawiający podzielił zamówienia na kategorie zakupowe? Jakie? Czy zastosowano macierz Kraljica lub podobne narzędzie dla wypracowania strategii zarządzania kategorią zakupową? Czy zamówienie należy do „dźwigni”, „zamówień strategicznych”, „wąskich gardeł”, czy „zamówień standardowych”?

5. Czy przyjęto właściwą strategię zakupową?

Czy opracowano strategię zakupową dla kategorii będącej przedmiotem zamówienia? Czy uwzględniono specyficzne cechy tego zamówienia? Czy uwzględniono zgłaszane przez wykonawców bariery w dostępie do zamówień i w jaki sposób starano się je usunąć? Czy przyjęto rozwiązania najlepiej dopasowane do wartości zamówienia oraz ryzyka związanego z jego realizacją (czy nie jest stosowane jedno podejście do wszystkich zamówień)? W przypadku zamówień strategicznych i wąskich gardeł: czy dokonano rzetelnej analizy ryzyka, podjęto działania minimalizujące ryzyko, rozważano alternatywy, budowano trwałe relacje z rynkiem wykonawców?

W kolejnych punktach należy sprawdzić czy właściwie dobrano tryb postępowania (6), podjęto odpowiednie działania zmierzające do zapewnienia maksymalnej efektywności zamówienia (7), w tym czy zastosowano właściwą strategię wyboru najkorzystniejszej oferty (8).

9. Czy opisano przedmiot zamówienia w sposób odpowiedni?

Czy opis przedmiotu zamówienia był wystarczająco precyzyjny i jednoznaczny? Czy wyjaśniano go w odpowiedzi na pytania wykonawców? Czy opis nie ograniczał konkurencji w sposób nadmierny, nieuzasadniony? Czy zamawiający może wskazać co najmniej trzy produkty spełniające wszystkie minimalne wymagania? Jeśli nie, to w jaki sposób uzasadnia konieczność ograniczenia konkurencji?

10. Czy dostosowano warunki udziału w postępowaniu do specyfiki rynku właściwego?

Czy przeprowadzono analizę rynku i zidentyfikowano potencjalnych wykonawców? Czy określono warunki udziału w postępowaniu (ewentualnie kryteria selekcji) odpowiednio wysoko i kompleksowo, aby ocenić zdolność wykonawcy do należytego wykonania zamówienia? Czy warunki (i kryteria selekcji) były odpowiednie do zbadania zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia i nie przekraczały tego, co konieczne do uzyskania przeświadczenia o zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia? Ilu wykonawców wzięło udział w postępowaniu?

11. Czy określono kryteria oceny ofert umożliwiające wybór oferty najkorzystniejszej ekonomicznie?

Dlaczego zastosowano takie, a nie inne kryteria (w przypadku zastosowania jedynie kryterium cena oczekuje się mnie mniej gruntownego uzasadnienia, jak w przypadku stosowania kryteriów pozacenowych – vide pkt 8)? W jaki sposób odzwierciedlają one potrzeby, które mają zostać zaspokojone? W jaki sposób opracowano wagi kryteriów? Czy zamawiający był świadomy wpływu kryteriów i ich wag na wysokość wydatków?

12. Czy opracowano najkorzystniejsze postanowienia umowy?

Czy zamawiający zidentyfikował podstawowe ryzyka związane z realizacją zamówienia? Czy zamawiający rozważył niedogodności i skutki przypisania poszczególnych ryzyk stronom umowy? Czy zamawiający przypisał stronom umowy te ryzyka, których ponoszenie dla danej strony jest względniejsze? Jeśli nie, dlaczego?

13. Czy prowadzono postępowanie zgodnie z zasadami?

Czy zapewniono wykonawcom równy dostęp do informacji i stosowano wobec nich równą miarę? Czy traktowano jednakowo wykonawców znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji? Czy wykonawców znajdujących się w sytuacjach różnych traktowano odmiennie, każdego w taki sposób na jaki zasługuje? Czy szanowano tajemnice przedsiębiorstwa? Czy zapewniono rzeczywistą konkurencyjność postępowania?

14. Czy zweryfikowano rzetelnie wiarygodność wykonawców?

Czy zweryfikowano podstawy wykluczenia z zastosowaniem zasady równego traktowania i proporcjonalności? Czy sprawdzono spełnianie warunków udziału w postępowaniu? Czy oceniono kwalifikacje wykonawców w oparciu o kryteria selekcji? Czy podjęto właściwe decyzji i właściwie uzasadniono decyzje związane z oceną kwalifikacji wykonawców?

15. Czy odrzucono wszystkie oferty wymagające odrzucenia?

Czy zweryfikowano zgodność ofert z warunkami zamówienia z zastosowaniem zasad poprawiania omyłek w ich treści? Czy zweryfikowano inne podstawy odrzucenia? Czy rozstrzygano wątpliwości na korzyść wykonawców?

16. Czy oceniono oferty w sposób umożliwiający wybór oferty najkorzystniejszej z zachowaniem zasad?

Czy stosowano zasady oceny ofert określone w warunkach zamówienia? Czy stopień precyzji oceny ofert został dostosowany do specyfiki zamówienia? Czy w kryteriach wymiernych stosowano zalgorytmizowany sposób oceny, czy dobrano właściwą funkcję użyteczności? Czy w kryteriach niewymiernych zapewniono komisji przetargowej ograniczony acz odpowiedni zakres swobody, niezbędny do wyboru najkorzystniejszej oferty? Czy w przypadku stosowania kryteriów niewymiernych zanonimizowano, w miarę możliwości, elementy ofert podlegające ocenie?

17. Czy wybrano najkorzystniejszą ofertę?

Czy wybrano ofertę najkorzystniejszą w świetle przyjętych warunków zamówienia? Czy jest to rzeczywiście oferta najkorzystniejsza? Jeśli nie, jakie wnioski na przyszłość sformułowano, czy zostały one wdrożone?

18. Czy realizacja zamówienia przebiegała zgodnie z założeniami?

Jakie ryzyka wystąpiły w trakcie realizacji zamówienia? Czy były przewidziane w umowie? Czy umowa wystarczająco precyzyjnie określała sposób postępowania w zaistniałych sytuacjach? Czy umowa była aneksowana? W jakich okolicznościach i na jakiej podstawie? Jakie zidentyfikowano luki w umowie i jak postanowiono je w przyszłości wypełnić?

19. Czy osiągnięto zakładane rezultaty?

Czy cele zamówienia zostały osiągnięte? W jakim stopniu? Czy przyjęte metody i środki okazały się optymalne? Jakie elementy były suboptymalne? Jakie dodatkowe nakłady musiały zostać poczynione? Czy ich poniesienie wpłynęło istotnie na efektywność zamówienia? Jakie z tego wynikają wnioski na przyszłość? Czy osiągnięto najlepsze parametry funkcjonalne przy minimalizacji kosztów w cyklu życia?

20. Czy sporządzono rzetelny raport z realizacji zamówienia?

Czy zawarto w raporcie wszystkie istotne informacje pozwalające na zidentyfikowanie przyczyn rozbieżności przebiegu realizacji zamówienia z założeniami? Czy pozyskano stanowisko wykonawcy w tym zakresie? Czy wyciągnięto właściwe wnioski? W jaki sposób ich wdrożenie jest nadzorowane?

A co w przypadku wykrycia nieprawidłowości?

Z punktu widzenia efektywności zasady dotyczące odpowiedzialności zamawiających powinny być takie:

1. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ani podstawy zastosowania korekt finansowych takie naruszenie przepisów, które nie miału wpływu na efektywność zamówienia lub służyło podniesieniu efektywności.
2. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ani podstawy zastosowania korekt finansowych takie naruszenie przepisów, które zamawiający zidentyfikował w ramach analizy powdrożeniowej lub audytu wewnętrznego, zobowiązał się do unikania takich naruszeń w przyszłości i wdraża to zobowiązanie. Nie dotyczy to czynów karalnych lub podjętych umyślnie.
3. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ani podstawy zastosowania korekt finansowych takie naruszenie przepisów, które nie miału wpływu na konkurencyjność postępowania, w szczególności zapewniając na ostatnim etapie postępowania wybór spośród co najmniej trzech ofert nie podlegających odrzuceniu.

Z jednej strony, to przecież nic nowego. To tylko uszczegółowienie zasad finansów publicznych, które od zawsze wymagają dokonywania wydatków publicznych „w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów” (art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).

Z drugiej strony słyszę głosy: Czy można oczekiwać od zamawiających odpowiedzi na te pytania? Czy zamawiający będzie umiał przedstawić i uzasadnić swoje postępowanie? Czy możliwa jest weryfikacja odpowiedzi przez kontrolę? Czy kontrolujący będzie w stanie zrozumieć logikę postępowania zamawiającego? Czy strony będą w stanie rozmawiać na te tematy? Porzucić koncentrację na wymaganiach formalnych, a rozważyć „metody i środki”, ich zalety i wady, szanse i zagrożenia?

To może lepiej zostawić wszystko jak jest. W sumie spełnienie wymagań formalnych nie jest aż takie trudne. Wiadomo, co trzeba robić, aby zaspokoić kontrolę i jest to w stanie uczynić prawie każdy. Prawie każdy może się też zajmować kontrolą i sprawdzać ślad pinesek na ogłoszeniu rzekomo wiszącym na tablicy ogłoszeń.

Tylko efektywności żal…

Autor: Dariusz KOBA